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          葉裕民| 包容性城中村更新與可支付住房,如何給新市民一個家(上)

          2020.12.01

          來源:THU社區規劃

          葉裕民 | 中國人民大學公共管理學院教授

          近日,我院教授葉裕民受“社區規劃實踐聯盟”邀請,做客清華大學“磨基地“大咖談第七期,以“包容性城中村更新與可支付住房,研究如何給新市民一個家”為主題,分三個部分和大家討論,第一個是新市民住房問題構成新時代民生保障的短板,第二個是傳統城中村更新模式導致新二元結構沖突,第三個是包容性城中村更新開啟新市民安家工程。

          第一部分

          國家現代化與新型城市化

          十九屆五中全會提出,新時代已經有非常高速的發展,但還存在著一系列的問題,其中有一項就是民生保障短板。新市民住房正好是這個新時代要著重解決的民生保障短板,為什么這么說呢?從總體來看,中國經濟社會發展取得了舉世矚目的巨大成就,持續推進民生戰略并獲得顯著成效,城鄉居民的收入水平都獲得顯著提高,脫貧攻堅也獲得了舉世矚目的成就,建成世界上規模最大的社會保障體系,全面建成小康社會已經勝利在望,已經轉向高質量的發展階段。

          但是,在發達的城市內部,卻存在民生保障短板。短板是指在發達城市中總有一批新市民,他們的住房問題長期沒有得到解決。那么,由他們的住房難題衍生出我國新型城市化的重要領域,也就是市民化,推進非常困難。進而導致了人力資本積累不足,創新能力不能適應高質量發展的要求,形成了新二元結構治理薄弱等社會主義現代化建設的一系列難題。

          要講清楚新市民住房難題,首先要從新型城市化和工業化的關系,以及他們對現代化的支撐來展開。中國2035年的總目標是建設成為社會主義現代化國家,逐步實現現代化。現代化的兩大路徑就是工業化和城市化,也就是說要通過推進工業化和城市化來實現現代化。工業化和城市化作為現代化的兩大引擎,有各自的任務、第一主體、路徑和目標。

          工業化的任務是推動經濟發展,第一主體是企業家,路徑就是通過資本積累和創新建立高效率的產業體系,這是建設成為社會主義現代化強國的關鍵。資本積累和創新是路徑,那么資本積累怎么實現呢?資本積累在工業化的中前期是物質資本的積累,也就是通過修橋、修路、建醫院、建學校等一系列物質資本的投入來擴大國民經濟的再生產,到了工業化的中后期,也就是中國當前的階段,物質資本積累非常充分,物質資本投資的邊際效率下降,那么是什么能夠支撐起工業化中后期經濟的可持續發展呢?就是人力資本積累。這個階段的關鍵就是由物質資本積累轉向人力資本積累,人力資本是被證明在工業化中后期唯一一個邊際效率提高的資本,也是最具高效率創新的生產要素,所以人力資本積累的雄厚與否決定了工業化中后期產業結構轉型成功與否,決定了社會主義現代化強國的經濟支撐夯實與否。

          人力資本積累這個事情由誰來做呢?通過城市化。城市化的任務是推進社會進步,讓每一個人都能夠公平地獲得發展的機會,公平地去從事創新創造的工作,贏得回報。它的主體是政府,負責建立公平公正的社會制度。路徑是通過兩個流動實現兩個轉化的過程,一個流動是人口從農村到城市的空間流動,實現農村人口城市化,第二個通過社會流動,由邊緣者階層向中等收入者階層的社會流動,實現邊緣者階層中等收入化。進而建立以中等收入階層為主的現代社會結構,走向城鄉一體化,實現國強和民富。這是社會主義現代化強國的核心內涵,所以城市化的任務自始至終是以人民為中心,人民從農村來到城市,受到各種的教育,有了好的生活品質,然后去提高自己的能力,通過自己的勞動實現由邊緣者階層向中等收入階層的社會流動,最后建立一個能夠促進和諧發展的現代化社會。

          工業化和城市化關系

          所以,促進人力資本積累是城市化的核心內涵。戶籍制度改革和市民化是屬于城市化的空間流動這個環節。人們從農村進入城市,享受城市的公共服務,在城市中穩定下來并得到發展,這個過程就是空間流動。所以,戶籍制度改革是城市化中間很重要的環節,但不是城市化的重點。當我們暫時沒有能力服務全體流動人口的時候,需要先實現公共服務均等化,公共服務均等化的過程就是市民化的過程,也是人力資本積累的過程。所以,中國的新型城鎮化需要尊重城鎮化的本來規律,實現以人為本的城鎮化,同時又是一個為工業化創造有能力的就業大軍的過程。


          工業化和城市化兩者是互為推進的關系。工業化為城市化進行物質資本積累和技術進步提供大量的物質財富,推進城市化的物質建設;城市化為工業化就提供人力資本積累,使得工業化生產物質財富的效率越來越高,品質越來越好。在過去的40年,工業化和城市化關系中,工業化走得快了,城市化稍微滯后,也就是人力資本積累滯后了。在傳統文化陰陽魚的系統中看城市化和工業化的關系,工業化是兩者關系的主導力量,城市化是輔助力量。城市化的推進是基于工業化的需求,工業化需要什么就做什么,比如工業化需要人力資本,那城市就積累人力資本。工業化也緊盯著城市化的需求,城市化需要更加豐裕的物質財富,那工業化就更加高效率的創造物質財富,推進城市化的發展。

          在當前中國新時代工業化和城市化的關系中,城市化稍微滯后。2019年,我國城市化水平高達60.6%,已經進入了初步的城市社會,有8.5億城鎮人口,5.5億鄉村人口。中央長期關注推進市民化政策,就是讓進入城市的人盡快在城市穩定下來,能夠享受基本公共服務。到2020年,最新提出來的政策是放開、放寬除個別超大城市以外的其他城市的落戶限制,要給所有的人以公共服務均等化。這就是在所有的城市,除了極個別的城市以外,都要實現公共服務均等化化,包括健康住房、基礎教育、醫療保障。

          實際上,改革是要實現戶籍人口城鎮化和常住人口城鎮化的兩率一致。2019年,常住人口城鎮化率是60.6,戶籍人口城鎮化率是44.38。推進市民化需要通過戶籍制度改革來推進,實現兩率一致。這個任務是在2014年新型城鎮化規劃中提出的,當時兩率差別是17個百分點,經過整個十三五規劃的努力,現在兩率仍然相差16個百分點,而我們的目標是到2035年要兩率一致,未來還有3個五年,前一個五年只減少了一個點,還有16個點,所以未來的任務非常艱巨。

          新市民住房問題

          城市化進程滯后的體現是新市民沒有享受到城市發展相應的成果,其中一個方面是沒有健康的住房。這些新市民住房狀況怎么樣呢?2018年國家統計局發布的《農民工監測報告》顯示,農民工是廣義的流動人口,擁有自己住房的有19%;2.9%的人住進了政府提供的保障性住房,也就是政府通過10年的努力,從2011年開始提出給流動人口提供保障性住房,也只解決了2.9%人的保障;還有12.9%的人住進企業的集體宿舍;剩下的絕大部分通過租賃住房來滿足居住需求。租賃住房在哪里呢?絕大部分是在城區邊緣的城中村地區。

          廣州市番禺區的新市民住房調查數據顯示,各個街區的流動人口占比在60%~80%,居住方式中單身居住占19.3%,家庭居住占42.3%,家庭居住越來越多。但是他們缺乏合理的住房,80%的人住在城中村,住房面積絕大部分在40平米以下。

          這樣的城中村到底是什么樣呢?比如廣州的一個城中村石牌村,在中心城區,建筑非常密集,人流非常多,缺乏公共空間,這是南方城中村的典型特點。北方的城中村,由于面積比較大,雖然建的密度沒有那么大,但公共空間缺乏,建筑品質差,這是南北方城中村的共同特性。這樣的城中村在大都市周邊地區普遍存在,從衛星圖中看到北京、深圳、廣州、杭州這些特大城市都有數百萬流動人口居住在中心城市的外圍,形成城中村環。不僅是大城市,小城市也有城中村環。所以,有沒有城中村不是取決于城市規模的大小,而是取決于發達程度,一個城市越發達,進城就業的流動人口越多,這些就業的人群都具有一個共性特征,就是收入水平低,買不起市場上的住房,于是都居住在周邊的城中村區。

          我們總結了大城市的城中村的共性——“三低兩高”?!叭汀敝竿恋乩眯实?、產業技術水平低和居民收入水平低;“兩高”指犯罪率高和無證建設比例高。比如廣州市,有城中村547個,建設用地相當于中心城區建設用地的80%,如果能把這些用地高效利用起來,幾乎相當于建造一個廣州市區。廣州市常住人口占全市43%,新市民占全市76%,城中村的土地利用效率為中心城區的1/10,工資水平相當于中心城區的1/2,無證建設比例超過50%,這是我國發達城市中城中村的共性特點。雖然,發達城市的人均GDP是高的,但是存在一個發達中心城區和邊遠落后地區的二元結構,我們稱其為新二元結構。

          目前,可以提出新市民住房的八大問題:1)面積狹小,2)生活設施不足,3)社區公共空間的公共服務匱乏,4)公平的子女教育難以保障,5)居無定所,租賃權缺乏保障,6)難以實現家庭遷移,7)缺乏穩定感、歸屬感和尊嚴,8)缺乏對未來的美好預期,進而缺乏為未來美好生活去打拼的精神。新市民認為為未來打拼的成本非常高,所以長期徘徊于奮斗和放棄之間,造成人力資本的巨大浪費。新市民的住房現狀嚴重制約了新市民市民化的進程。

          新市民住房難題制約市民化進程

          市民化是我國長期追求的一個目標,作為新型城鎮化的第一任務,習近平總書記多次提出新型城鎮化的首要任務是推進以人為本的市民化。以人為本的市民化就是滿足人性。人性通??梢岳斫鉃槿N屬性。


          第一個是自然屬性,就是人的自然再生產所需要的基本條件,滿足勞動力及其家庭的自然再生產,首先包括住房,其次是公共服務。

          第二個是經濟屬性,新市民為了家庭生活更好就要進入教育培訓,參與就業。通過教育和自己的努力實現效率的提高,收入的提高,人的經濟屬性得到滿足。當人從事越來越高效率的產業,就是產業結構升級和技術升級,當越來越多人收入提高,就是社會中等收入階層形成。所以,這是一個人力資本積累的過程,新市民經濟屬性的滿足意味著經濟的發展。

          第三個是社會屬性,新市民成家了,就有了家庭責任和信譽,帶著這個信譽進入社會,就需要社會的尊重,努力建構一個相互信任的社會秩序。那么,社會資本就開始得到積累,社會屬性得到滿足意味著社會進步。

          人力資本和社會資本都是工業化后期經濟發展重要的基礎,當滿足了人這三個基本屬性以后,人的創造性、積極向上的精神就會受到激發,整個社會的創造力就會被喚醒,那么一個創新的社會就會到來,這就是市民化進程。所以,以人為本的新型城鎮化需要滿足人的三種屬性。其中,住房在整個人力資本積累過程當中起著最基礎的作用。當前居民住房問題沒有解決,就使得市民化推進失去了一個基礎,長期的市民化沒有得到根本推進。

          市民化受阻直接限制了我國人力資本積累。最近,習總書記在《求是》第21期發表了一篇署名文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》,明確提出“要擴大人力資本投入,使更多普通勞動者通過自身努力進入中等收入群體”,習總書記非常清晰地認識到人力資本積累不足是中等收入階層長期難以形成的關鍵原因,并把它作為國家中長期發展的重大戰略。

          人力資本之所以重要,是因為人力資本是工業化中后期實現經濟可持續發展的源泉,只有當科學技術被勞動者掌握并轉化為人的創造能力的時候,才能轉化為生產力,推動高效率的產業發展。所以,人力資本是有能力并且無后顧之憂地從事高效率產業的人。這里有兩個方面的含義,一是有能力從事高效率的產業活動,并且無后顧之憂,不僅是自身身心健康,家庭也身心健康,才可以全心全意去創造。所以,市民化是讓所有勞動者無“后院之憂”,是健康資本積累。另一方面,要得到很高的回報,逐步上升到中等收入群體,推進社會結構轉型。所以,市民化是實現產業結構轉型和社會結構轉型、經濟發展和社會進步的共同抓手。市民化滯后長期嚴重制約了我國勞動力創新能力的發揮。

          另一個視角,積累人力資本之所以重要,是因為它是我國跨越中等收入陷阱走向發達的歷史使命。我們研究了78個二戰后進入中等收入階段的國家,以30年都處于中等收入狀態視為陷入中等收入陷阱,分析發現一個國家是否陷入中等收入陷阱與人力資本積累直接相關。36個國家直接進入發達狀態,4個花了20余年的時間走出中等收入陷阱,34個陷入中等收入尚未走出。研究還發現,智力資本每增長1%,人均GDP將增長0.56%,人的健康資本每增長1%,人均GNI將增長0.43%。換言之,是否能快速直接地穿越中等收入過程直接走向發達,與人的智力資本和健康資本積累是直接相關的。接著,我們用中國的數據和那36個直接走向發達的國家相比,我們還是有很大差距的,人均GDP達到1.4萬美元以上才能走向發達,我們的未來還是很嚴峻的。


          第二部分

          城中村更新——孿生問題

          第二部分跟大家分享我們如何解決新市民的住房問題。

          我國新市民住房與城中村是一對“孿生難題”。城中村,是被城市包圍的村莊,它有兩個基本的特點:建設用地比例高,流動人口比例高。因此,我們定義城中村為建設用地占村莊面積的40%以上,非戶籍常住人口占總人口的30%以上的村莊。城中村是中國特色的城市空間形態,是發達城市的共性特征,城中村的規模與城市的發達程度是成正比的。我國的城中村產生于上世紀80年代末、90年代初,與此伴隨的是持續的城中村更新。城中村被認為是城市的問題,但是至今沒有得到很好的解決,甚至可以認為根治城中村的問題沒有破解,而且導致越來越嚴重的中國特色的新二元結構。

          提到新二元結構,就需要介紹經濟學中一個傳統的二元結構理論,叫劉易斯二元結構。劉易斯的二元結構模型有效解釋并解決了發展中國家落后的原因以及走向發達的路徑,并因此獲得諾貝爾經濟學家,他認為發展中國家存在發達的工業部門(城市)和落后的農業部門(鄉村)之間的二元結構。落后的農業部門邊際效率為零,存在勞動力的無限供給;高效率的工業部門有效就業擴張持續吸納農村富余勞動力,當勞動力持續轉移跨過劉易斯拐點,城鄉產業效率開始逐步縮小,直至消失,實現城鄉一體化,走向發達。

          我們中國也是非常認同劉易斯的二元結構理論,并沿著這個理論推進城市化。但推進的過程中卻產生了新二元結構。在劉易斯的二元結構中,假設所有的農村人口只要進入城市,就進入了城市的發達部門,就和城市居民一樣,收入水平一樣高,認為城市里面是一體化的。但他沒有觀察到,進入城市的農村勞動力并沒有全部及時轉化為城市高效率產業的就業人口,也沒有隨著工業技術進步得到技能的增長,而是長期被排斥在經濟發展的核心領域之外,而且這些人的規模不斷積累,終于在發達城市內部形成了大量的城市低效率的部門,并聚集在城市邊緣,形成欠發達的連片區域,導致城市內部貧富差距拉大,形成了城市內部的二元結構,也就是新二元結構。這個新二元結構問題劉易斯的理論不能解釋,也不能解決。

          這是中國要面對的難題,我們給新二元結構的定義:發達城市內部發達的中心城區與落后的都市邊緣區之間、擁有城市權利的本地人與缺乏城市權利的外地人之間的二元結構。所有后發的發達國家在工業化過程中都沒有出現明顯的新二元結構,而所有出現顯著新二元結構的國家基本都陷入中等收入陷阱,包括巴西、智利、馬來西亞、印尼等,大量貧民窟的蔓延是其標志。所以,新二元結構是發展中國家陷入中等收入陷阱的重要原因,它導致一個巨大的貧困群體不能參與生產,居民之間的收入差距加大。我國正處于中等收入階段,而發達城市都普遍存在著嚴重的新二元結構,最典型的代表就是都市邊緣區域的城中村環。

          這個城中村環面積到底有多大呢?我們在廣州1187個村莊中篩選出符合城中村定義的村莊有504個,建設用地面積達到788平方公里。這么大的面積,但處于一個落后的狀態,這是整個廣州城市競爭力長期提升不足的重要原因,也是新時期廣州實現高質量發展的機遇。

          新二元結構形成的兩大原因

          第一個原因直接根源于兩大城市治理的“孿生難題”——城中村治理和新市民住房,前者屬于規劃領域的空間難題,后者屬于社會學領域的社會難題。城中村治理難題起始于城鄉二元制度以及村集體和村民的利益追求,固化于流動人口對非正規住房持續增長的市場需求,以及“排斥性”城中村改造模式。新市民住房難題起始于政府公共服務缺失,固化于城中村為新市民提供可支付住房的自組織機制。兩大難題相伴相生,互為前提,具有顯著的“孿生性質”。當下的研究基本是兩個領域分開分析和解決的,使得“孿生難題”難以得到根治。

          第二個使得城中村長期沒有得到根治的原因是對兩大“孿生難題”的割裂的認知和政策。城中村更新主要集中在規劃學、建筑學和地理學等工學領域,關注點雖然逐漸加入歷史文化、本地村民和開發商利益,但依然缺乏整體利益導向,沒有把新市民住房問題放在城中村更新的目標中,即如何滿足一般有就業能力的新市民及其家庭的居住需求,在理論上缺乏深入研究,在現實中表現為“排斥性更新”。這樣的更新就導致城中村的新市民向外遷移,一向外遷移就產生了外圍地區新的城中村,每個城中村的更新成了另外一個城中村產生的理由,這樣使得城中村問題無解。幾十年規劃界一直努力解決城中村問題,但是由于整體價值導向缺失,缺乏對公共利益的完整理解,使得公共問題不斷產生。簡言之,非正規住房市場的自組織性特征決定了不考慮新市民住房,城中村更新無解。

          在政策方面,雖然從2010年以后,中央和地方層面都開始關注新市民住房問題,但是依舊用傳統的解決中低收入居民住房問題的方法解決新市民住房問題。政府提供公共住房,主要建在城市的外圍地區,規模比較大,價格也比較高,公共服務不足,對流動人口的開放性也不夠,客觀的結果就是迄今為止只解決了2.9%的新市民住房問題,大量的新市民住在城中村非正規住房當中。長期以來的住房政策在大規模新市民可支付住房需求面前顯得蒼白無力,長期的排斥性城中村更新導致城中村更新的無解。所以,必須盡快轉化城中村更新與新市民住房的研究范式和政策導向,必須把割裂地解決這兩個問題轉化為聯動解決這兩個問題。

          第三部分:

          城中村更新的三個階段

          迄今為止城中村更新經歷了三個階段,分別為1.0模式、2.0模式和3.0模式,這是一個由城中村更新管理走向治理的過程,由單一主體走向多元主體的過程,由排斥性更新走向包容性更新的過程。1.0模式的特點是政府主導,制定改造和補償方案,投入資金,因為沒有同老百姓協商合作,交易成本非常高,資本運轉難以持續,容易導致暴力拆遷或逆向壟斷。因為成本很高,就用更高的容積率來填補,導致公共空間缺乏。此外,還造成外來人口進一步搬遷。

          2.0模式有了進步,首先表現在多元治理,調動了社會的積極性;其次資本運作市場化;最后是制度規范化,例如要求開發商建一定比例的公共空間。但是,制度規范還是不夠,這個模式的問題表現為過度放縱市場,為滿足老百姓補償利益,損害了城市整體利益,產生很多的億元拆遷戶。這樣一方面帶來了不公平,因為提高了城市的整體發展成本,高房價驅逐了年輕人,城市的創新能力受到威脅。另一方面,同1.0模式一樣,沒有考慮更大規模的就業者,新市民的生存需要,他們的生存環境更加惡化。

          3.0模式是包容性城中村治理。體現為兩個方面,一是多元治理,把城市的整體利益放在首位,兼顧社會和市場的利益。通過出臺政策制度,降低社會的不合理要求,只補償老百姓的合法部分,剩余的不合法的部分是不給面積補償。這樣大幅度降低了城市更新成本,也降低了容積率,老百姓獲得的利益也得到保障,市場可以得到公平利潤。這就是包容性,各方的利益都能得到滿足。二是探索為新市民提供可支付住房。比如廣州琶村的更新中,為新市民建立了一棟小面積的可支付住房。由此實現合法補償、依法補償、依法治市、依法更新。這個事情廣州已經做到了,我們正在努力和地方政府一起把為新市民提供可支付住房納入規范。

          新市民住房問題解決方案

          以包容性城中村更新開啟面向所有新市民的安居工程,這個事情說起來很難,其實不難,解決新市民住房問題最有效的路徑就是維護原來的市場供求關系,將原來的隱形市場顯性化,改革城中村更新過程中居民出租住房的設計范式,為新市民提供可支付住房而規劃和設計。革新目標和方法,原來的目標是拆多少就補償你多少平米,但是住房市場的需求方得不到滿足,原住民自住富余,用于出租部分建設面積較大,導致群租或者租不出去,造成租值喪失,村民資產性收入下降,流動人口流離失所。

          所以,現在需求結構是不可變的,可以改變的是供給結構。補償村民住房面積,首先扣除自住需要,富余部分規劃建設成為與新市民需求相匹配的小面積可支付住房,把非正規市場轉化為正規市場,把新市民住房供給問題直接解決在城中村更新改造的過程中。

          根據我們在廣州兩輪近2000人的問卷調研,發現流動人口可支付住房面積范圍在20~60平方米,一戶本地居民可以為2~6戶中低收入流動人口提供住房;流動人口住房需求類型為“2242”的模型,即20%住商品房、20%住集體宿舍、40%住城中村非正規住房和20%住政府的公共住房。經過模型分析,得出兩種供給方式:供給一,原住民自己住100平方米,出租180平方米;供給二,原住民自住150平方米,出租130平方米。以及兩種需求類型:需求一,滿足住城中村的流動人口的住房需求(40%);需求二,滿足住城中村和政府公共住房的流動人口需求(40%+20%)。

          將兩種供給方式與兩種需求類型兩兩交叉,我們提供了四個方案。其中,供給一對需求一是要求最寬松的,供給二對需求二是最緊張的?;诖?,算出假設2025年廣州市城市更新達到30%,最緊張的方案也能滿足58.3%的住房需求,到2030年滿足度能上漲到97.3%,也就是基本解決流動人口的住房問題。這個方案說明城中村更新確實可以足量提供可支付住房,流動人口的住房問題可以在包容性城中村更新中得到解決。

          包容性城中村更新方案其實是一個帕累托改進方案,沒有一個利益相關方的利益明顯受損,都得到保障和提高。有以下表現:一是為新北京人和城市年輕人提供可支付住房;二是增加本地原住民的資產性收入,受到原住民歡迎;三是不新增土地,不新增建筑面積,有利于減量發展;四是與其他任何方式相比,增加的成本最??;五是政府負擔的公共住房建設量最低。所以,城中村更新3.0模式有助于開啟新市民安居工程,系統破解新二元結構頑疾,系統解決城中村更新高成本、高容積率、城中村再生以及新市民可支付住房重大難題,促進我國發達城市整體的現代化建設。

          有了這樣一個解決新市民住房問題方案,推進新市民市民化就更加快捷,可以歸結為“七化”:一是非戶籍人口可支付住房市場化,二是以住房為載體遷移家庭化,三是家庭生活社區化,四是社區治理民主化,五是以社區常住人口為基礎實現公共服務均等化,六是通過廣泛教育與培訓促進人力資源資本化,七是非戶籍人口中等收入化。最終實現新二元結構一體化、產業高效化、城市整體現代化,實現國家的高質量發展。

          總結

          城中村更新問題本質上是社區規劃問題,是國家“以人民為中心”實現高質量發展的基礎性規劃。住房是社區規劃的核心和主體,建議以可支付健康住房覆蓋率作為健康社區考核的首要指標。新時代,我們需要面向全部社區全部人的美好生活,開展包容性社區規劃和社區營造。中等收入陷阱的威脅來自于斷裂和不平等。

          健康社區規劃,從可支付住房做起,抹平隔離,增進公平,給新市民一個家,讓他們可以無后顧之憂地創新創造,解放生產力,激發全民的創造力、創新力和活力,為我國跨越中等收入陷阱、實現社會主義現代化提供空間基礎和社會保障。

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